专项债和PPP的泾渭之道

《我国新闻周刊》记者/贺斌

发于2020.12.7总第975期《我国新闻周刊》

业界讨论多时，争论不休的专项债和PPP结合问题，总算有了官方结论。

不久前，财务部在回复唐晓明等八名全国人大代表的建议和全国政协委员王欣的提案时，均否定了专项债券作为PPP项目本钱金和债款性资金的可行性。

财务部的两份答复，执笔者别离来自于主管当地债的预算司和主管PPP的金融司。

预算司的答复清晰简练，以为将专项债券作为PPP项目本钱金，"这种形式虽有利于带动大规模出资，但简单发生财务兜底预期、层层扩展杠杆，危险相对较大；且操作层面存在较多应战"。此外，依照《财务部关于推动政府和社会本钱协作标准开展的施行定见》(财金［2019］10号)规则，"PPP项目不得呈现以债款性资金充任本钱金的行为。"

关于将专项债作为PPP项目本钱金或债款性资金两种方法，金融司则以为，存在必定危险危险，需求进一步证明。因为将专项债作为PPP项目本钱金，"将扩展项目融资杠杆，加大财务开销压力和中长时刻财务危险"。

而将专项债作为PPP项目的债款性资金，金融司以为"实际上是将专项债资金用于项目运营补助这一常常性开销，不契合预算法‘当地政府债券资金不得用于常常性开销’的规则，也不契合PPP项目‘不得通过政府性基金预算组织运营补助开销’的要求，存在违规运作危险"，一起还将弱化社会本钱融资职责，强化政府兜底预期，加重社会本钱重建造、轻运营倾向，影响PPP项目长时刻安稳协作。

2015年新预算法施行以来，当地政府债券成为当地政府专一合法的举债途径。如何将专项债券与PPP(政府与社会本钱协作)等投融资方法结合，近年来备受当地政府的重视。

上一年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好当地政府专项债券发行及项目配套融资作业的告诉》(33号文)，答应专项债作为契合条件的4类项目本钱金。

2019年9月4日，国务院常务会议进一步清晰专项债可用作本钱金的项目规模扩展至10大范畴，触及基础设施建造和民生工程等公共服务产品。

2019年10月，财务部副部长邹加怡在财务部政府和社会本钱协作中心主办的"2019第五届我国PPP开展(融资)论坛"上表明，要探究PPP与专项债的结合，撬动社会出资，发挥协同加力效应，立异多元化融资形式。这一表态，被视作职能部分关于两者结合的默许。

一年过去了，财务部以两份答复否认了专项债和PPP结合的可行性。而在实践中，成功结合的合规事例也极为稀有。

财务部PPP专家，我国国际经济咨询有限公司政府事务事业部总经理周勤在调研过多个事例后发现，两者无法结合的妨碍许多，其间最大的两项妨碍是关于债款性资金不能充任PPP项目本钱金的约束，以及专项债自身脉冲式的发行节奏和PPP的长时刻性、精细化、系统性难以匹配的问题。

肩负着履行活跃财务方针的任务，"快"是专项债的一大明显特征，从项目发行额度的确认，到资金对外付出球磨机一般不超越6个月，若不能在此间完结项目社会出资人收购作业，很有或许构成专项债券资金的沉积。而PPP项目则不同，在进入施行阶段曾经，需求阅历辨认、预备和收购三个阶段，一般需求一年乃至更长的时刻才干完结这些前期作业。

"据咱们所掌握的不完全信息，真实专项债可以成为项目本钱金的事例，最近几年全国加起来也就100来个，十分的零散。"财务部PPP专家、中央财经大学中财-中证鹏元当地财务投融资研究所履行所长温来成以为，首要问题呈现在PPP项目的办理权限在财务和发改两个部分平行推动，尽管在省一级主管部分有一些穿插，如联合评定等，但上一层的顶层规划和方针和谐还存在一些问题。一旦和专项债结合，两个部分在方针的履行掌握上就会呈现不和谐。

比方财务部发行专项债券，清晰要求项目的融资和项目的收益可以匹配，在发债之前就要讲清楚该项目将来能不可以保证掩盖债券的归还。而关于PPP项目而言，有的收益好，有的收益差，乃至还要靠政府财务补助。在发债的时分，项目能不可以到达专项债的要求，自身的收益能不能保证归还债款危险，便是一个很大的问题。

此外，推广PPP的初衷是期望吸收社会本钱进行出资，因而政府出资在PPP项目中占比很少，不能占有榜首大股东，更不能控股。其效果仅仅期望在项目公司运作时，政府除了惯例的会计报表等信息系统以外，政府派出的董事可以参加项目公司的办理，更多地可以了解到项目公司运转的内部状况，"假如政府控股，那就和国企没别离了。所以PPP项目内部的股权结构，客观上也限制了专项债资金用于政府出资的空间。"温来成说。

准则间的彼此对立也让PPP和专项债的结合莫衷一是。在财务部《关于推动政府和社会本钱协作标准开展的施行定见》(财金［2019］10号)中要求，"保证每一年度本季悉数PPP项目从一般公共预算列支的财务开销职责，不超越当年本季一般公共预算开销的10%"。

而在《关于标准金融企业对当地政府和国有企业投融资行为有关问题的告诉》(财金［2018］23号文)中，国有金融企业向参加当地建造的国有企业(含当地政府融资途径公司)或PPP项目供给融资，应依照"穿透准则"加强本钱金检查，保证融资主体的本钱金来历合法合规，融资项目满意规则的本钱金份额要求。若发现存在以"名股实债"、股东告贷、假贷资金等债款性资金和以公益性财物、储藏土地等方法违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其供给融资。

此前，北方某城市要建造会展中心，预备以不到3个亿的当地债资金作为PPP项目的本钱金，前面也做了很多的预备、证明作业，但到后来项目融资的时分，银行批阅部分以为这样的架构不合规，依据23号文，不得用债款性资金充任本钱金，并且金融机构有必要担负起检查职责。因而，即运用专项债资金做了PPP项目的本钱金，在后边市场化融资的时分，政府或许会发现，几个亿的专项债，或许会将后边的几十亿融资途径堵死，因小失大。

"33号文本来是一个打破，可是打破的时分并没有扩张到PPP上来，要想完结两者结合，有必要得把23号文和10号文中与之相冲突的规则，发文调整变通，才干让我们定心的将两种东西结合，不然极易被认定为归于违规操作。"周勤说。

"不光是违规的危险，在PPP项目中，不管是财务开销职责仍是专项债，都是需求政府开销，政府归还的，假如通过杠杆叠加远远超出政府的付出才干，当地政府为何要承当这种危险？又如何能承当这种危险？更何况，当债款无限扩展的状况下，或许代际搬运，由后一代买单；或许区域外溢，由国家或许其他地区买单。"发改委PPP专家、财务部债款中心政府债款咨询专家、我国财务科学研究院研究员韩凤芹说。

也正是因为种种实际的要素，限制了政府将专项债和PPP结合的实际或许性。

近几年，我国专项债券新增额度逐年增加，2020年，全国人大同意组织新增专项债券额度3.75万亿元，远远超越上一年的2.15万亿元。

但是，专项债资金搁置问题也日益引起广泛重视，就在本年6月发布的《国务院关于2019年度中央预算履行和其他财务收支的审计作业报告》中，审计署在审计18省及36个市县发现，因为项目组织不合理或中止施行等，有503.67亿元新增专项债券资金未运用，其间132.3亿元搁置超越1年。

在温来成看来，本年出于拉动经济增加的考虑，很多发行专项债，依照财务部要求，10月底之前要将本年的发债任务完结，依照这一时刻发展，各地争相快速发债，项目储藏就存在缺乏。专项债建造的项目大多归于政府出资项目，要通过发改部分的批阅，在项目刚开始时，要进行可行性证明，项目建议书的批阅，之后还要进行土地规划、城建的批阅，悉数完结后才干开工。

依照活跃的财务方针，拿到专项债资金要马上开工，构成当年的什物工程量，才干拉动经济增加。但一些项目在前期作业做得不厚实，证明上有问题，等项目开工的时分，开工的一些手续还没办齐，或许在项目建造的过程中出了各式各样的问题，项目就无法推动。加上现在对批阅有着严峻的要求，对专项债的资金施行较为严峻的问责准则，当地政府宁可让资金搁置，也不敢轻率开工，就呈现了资金等项目的现象。

"处理这一问题，首要关于运用专项债的政府出资项目，必定要加强项目库办理，要把前期的预备作业做好，二是往后关于专项债的发行应适当控制规模，在当地政府债款总额里，要掌握一般债券和专项债券发行的份额。"温来成表明，这两年专项债飞速增加，还有一个原因便是依照现在的准则规则，一般债券的发行要归入当地财务赤字进行查核，专项债尽管也归入债款限额的办理，但不算当地财务赤字。因而，有些当地政府就有增发专项债的偏好，一些没有收益或许收益较低，达不到专项债要求的项目，通过包装，也有或许以专项债发行，但未来还本付息就会呈现问题。

为应对日益突出的专项债资金沉积问题，本年7月，财务部发布《关于加速当地政府专项债券发行运用有关作业的告诉》(财预［2020］94号)，要求对专项债券发行运用施行穿透式、全过程监控，动态监测当地财务、相关主管部分以及项目单位等各类参加主体，逐一环节盯梢发展，一级抓一级，层层压实相关主体职责，既要催促加速专项债券资金运用发展，赶快构成什物作业量，也要保证项目质量，进步债券资金运用绩效，决不能乱花钱。

11月，财务部发布《关于进一步做好当地政府债券发行作业的定见》(财库［2020］36号)，提出要求当地财务部分严峻专项债券项目合规性审阅和危险把控，加强对拟发债项目的点评，实在保证项目质量，严峻履行收支平衡有关要求。

"专项债自身的风控结构现已到了一个需求迭代的时分。"周勤表明，本年专项审计和相应的监管正在逐步的加码，现在专项债的运用主体基本上会集在当地政府的委办局，最多也就扩充到政府的途径公司和国有企业，假如再叠加上PPP，买卖结构中关于社会本钱方的刚性的职责增多，职责愈加的错综复杂，会让危险的拆解处置变得愈加困难。

在韩凤芹看来，不管是专项债的"资金等项目"，仍是PPP的"项目等资金"，在标准施行的状况下都不会存在。PPP项目是政府和社会本钱在基础设施及公共服务范畴树立的一种长时刻协作关系。这种长时刻协作关系是受法律保护的。为此，每一个PPP项目都会确认财务可承受力、物有所值、开始施行计划等内容。假如不能通过两评一案，它也不是标准的PPP项目。并且在详细的协作计划里，出资人的资金融资计划和当地政府的开销都会告知清楚。"假如呈现‘项目等资金’的状况，要么便是项目单位履责不到位，要么便是当地政府审阅不严。真实的PPP项目，不或许项目等资金。"

专项债也相同，依照规则，要有可构成收益的项目才干发债，关于融资平衡、财务点评等都有专门的规则，依照财务要求，资金跟着项目走，不能空转。在这种状况下，"资金等项目"相同不是方针的问题，而是详细项现在期证明不充分、项目施行有偏差等构成的。"所以，现在提要将两者打通，其实是没有从全体的视点来看待，就资金谈资金，就项目谈项目，不光疏忽了项目自身的收益和危险，也疏忽了全体方针或许带来的危险。"韩凤芹以为，不管专项债仍是PPP，都不能搞一窝蜂，也不能赋予太多的任务，"要从规则，从知识视点去看，去伪存真。"

《我国新闻周刊》2020年第45期

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